Einleitung

Interkommunale Kooperationen – also Zusammenschlüsse von Kommunen zur gemeinsamen Aufgabenerfüllung – gewinnen vor dem Hintergrund komplexer Herausforderungen (z.B. Digitalisierung, Klimaschutz, Daseinsvorsorge) immer mehr an Bedeutung. Netzwerke mehrerer Kommunalverwaltungen versprechen Synergieeffekte, indem Wissen geteilt, Ressourcen effizienter genutzt und komplexe Probleme gemeinsam angegangen werden können (vgl. Provan & Kenis, 2008). Wissenschaftliche Studien zeigen, dass solche Netzwerkstrukturen erhebliche Vorteile bieten, etwa gesteigertes Lernen, effizienteren Ressourceneinsatz, höhere Problemlösungskapazität und verbesserte Dienstleistungen (vgl. Provan & Kenis, 2008). Netzwerke bieten deshalb große Potenziale mit Blick auf die großen Herausforderungen kommunalen Handelns: Fachkräftemangel, Investitionsstau, Finanzlage Allerdings erfordert die koordinierte Steuerung von Netzwerken ein Umdenken gegenüber traditionellen hierarchischen Verwaltungsformen: In Netzwerken fehlen klare Weisungslinien, stattdessen kommt es auf Koordination, Vertrauen und gemeinsames Management an. Wie wichtig insbesondere Vertrauen als „Schmiermittel“ für Netzwerke ist, wird zunehmend anerkannt (vgl. Holzer, 2010). Folglich rückt die Frage in den Fokus, wie sich die Qualität interkommunaler Netzwerkarbeit messen und gezielt weiterentwickeln lässt, um die angestrebten Nutzen tatsächlich zu realisieren.

Dieser Beitrag untersucht, wie ein Modell zur Bewertung der Qualität interkommunaler Zusammenarbeit wissenschaftlich fundiert hergeleitet werden kann. Dazu wird unser bestehendes Konzept von fünf Qualitätsstufen der Kooperation, das wir abgeleitet haben von den Beteiligungsstufen nach Holger Vesper und Roswitha Scholz, (vom losen Informationsaustausch bis zur intensiven Co-Governance) mit dem Strategie-Hexagon als Rahmenwerk für strategische Handlungsfelder verknüpft (vgl. Vesper & Scholz, 2022, vgl. Darkhorse). Ziel ist ein Reifegradmodell, mit dem Kommunen ihre Zusammenarbeit qualitativ bewerten und gezielt verbessern können. Zunächst werden theoretische Grundlagen zu Netzwerken, Qualitätsmanagement und organisationaler Entwicklung dargestellt. Darauf aufbauend werden die Qualitätsstufen interkommunaler Netzwerke erläutert und die sechs Handlungsfelder des Strategie-Hexagons vorgestellt. Schließlich wird ein kombiniertes Modell abgeleitet, welches die Qualitätsstufen mit den Handlungsfeldern verknüpft und so eine ganzheitliche Bewertung ermöglicht. Die Analyse stützt sich auf aktuelle Literatur und empirische Befunde, um ein nachvollziehbares und tragfähiges Bewertungsmodell zu begründen.

Interkommunale Netzwerke und Governance

Interkommunale Netzwerke zeichnen sich dadurch aus, dass mehrere Gemeinden oder Städte in partnerschaftlicher Form zusammenwirken, um gemeinsame Ziele zu erreichen – sei es im Rahmen informeller Arbeitsgruppen oder in formalen Zweckverbänden. Im Gegensatz zur Einzelkommune oder strikt hierarchischen Verwaltungsorganisation entsteht in Netzwerken oft ein Geflecht von horizontalen Beziehungen, in dem keine Stelle allein durchgreifende Weisungsbefugnis hat. Steuerung („Governance“) in solchen Netzwerken erfordert daher besondere Mechanismen der Koordination und Abstimmung. Die Governance-Forschung beschreibt verschiedene Netzwerksteuerungs-Modi: z.B. kann ein Netzwerk durch alle Mitglieder gemeinsam gesteuert werden (partizipative Selbststeuerung), von einem Lead-Partner angeführt werden oder eine eigene Netzwerkadministration (Koordinationsstelle) einsetzen (vgl. Provan & Kenis, 2008). Welche Form erfolgreich ist, hängt von Umständen wie der Größe des Netzwerks, dem Aufgabentyp, dem Zielkonsens und besonders dem Vertrauensniveau unter den Beteiligten ab (vgl. Provan & Kenis, 2008). 

Ein zentrales Merkmal effektiver Netzwerke ist die Steuerungsfähigkeit trotz freiwilliger Kooperation. Dafür braucht es geeignete Governance-Strukturen, klare Absprachen und eine ausgeprägte Vertrauenskultur. Gerade weil in Netzwerken Hierarchie durch Aushandlung ersetzt wird, müssen Vertrauen und gegenseitige Verbindlichkeit aktiv aufgebaut werden. Gemeinsame Erfahrungen und wiederholte Interaktionen, direkte Kommunikation, klare Verhaltensregeln und ggf. die Einbindung neutraler Dritter gelten als Schlüsselfaktoren für den Vertrauensaufbau. So wird etwa empfohlen, ein bewusstes „Trust-Management“ zu betreiben z.B. durch häufige persönliche Kontakte, definierte Spielregeln und Maßnahmen zur Reduktion sozialer Distanz zwischen Partnern. Mit wachsendem Vertrauen steigt die Bindung der Partner ans Netzwerk, was komplexere Kooperationsformen ermöglicht. Kurz: Eine belastbare Vertrauenskultur sowie abgestimmte Governance-Strukturen (etwa gemeinsame Gremien, Geschäftsordnungen, Moderation) sind die Voraussetzung dafür, dass ein Kommunalnetzwerk handlungsfähig bleibt und gesteckte Ziele erreicht. Diese Aspekte fließen im Weiteren in die Betrachtung der Qualitätsdimension „Kultur“ und „Struktur“ ein.

Qualitätsstufen der interkommunalen Zusammenarbeit

In der Praxis zeigt sich, dass interkommunale Kooperation unterschiedliche Intensitätsgrade haben kann. In der Literatur werden die Beteiligungsformen von Vesper und Scholz von sehr losen Formen bis zu enger Integration beschrieben (vgl. Scholz/Vesper, 2022). Dies wird im Folgenden auf interkommunale Zusammenarbeit angepasst und beschreibt diese vom reinen Informationsaustausch bis hin zur konkreten Zusammenarbeit“, bzw. Co-Ownership. So werden folgend fünf Hauptstufen der Kooperationsqualität unterschieden:

Bild 1: Stufen der interkommunalen Zusammenarbeit in Anlehnung an die Partizipationsstufen nach Vesper & Scholz (Eigene Darstellung)

1. Informationsaustausch:
   Gelegentliche Kommunikation und Wissensteilung zwischen Kommunen, ohne formale Struktur. Diese niedrigste Stufe ist oft informell und ad-hoc: Man trifft sich sporadisch, tauscht Erfahrungen aus, fasst aber selten verbindliche Beschlüsse. Es existieren kaum feste Regeln; Protokolle werden allenfalls geführt, aber nicht institutionalisiert. Die Zusammenarbeit bleibt somit fluide und unverbindlich jedoch bildet sie die Grundlage, auf der höhere Stufen aufbauen können.
2. Interaktives Netzwerk:
   Etwas intensivere Phase, in der regelmäßiger Austausch und erste Abstimmungen stattfinden. Zwar ist auch diese Stufe überwiegend informell, doch es entwickeln sich bereits einfache Arbeitsstrukturen: z.B. gemeinsame Dateiablagen oder informell bereitgestellte Plattformen zur Kommunikation. Wichtig ist, dass die Zusammenarbeit nun Rückhalt bei den Führungsebenen der Kommunen bekommen kann(Legitimierung) und man beginnt, konkretere Ziele für das Netzwerk zu formulieren. Die Interaktions-Stufe geht also „über’s Reden hinaus“ und erste verbindlichere Absprachen entstehen, auch wenn die Struktur noch fragil ist.
3. Partizipative Organisation:
   Ab dieser Stufe wird aus dem losen Netzwerk eine organisationsähnliche Kooperation. Die Kommunen vereinbaren formell die Zusammenarbeit, z.B. per Absichtserklärung/Willensbekundung oder eine anders lautende Vereinbarung, was den Austausch verstetigt. Es entstehen eine Aufbau- und Ablauforganisation des Netzwerks: Rollen und Verantwortlichkeiten werden verteilt, Steuerungs- und Arbeitsgremien eingerichtet. Entscheidungen werden gemeinsam (partizipativ) getroffen. Diese Institutionalisierung bedeutet, dass alle Aspekte der Organisation – von der gemeinsamen Zielsetzung bis zu Ressourcen – nun systematisch betrachtet werden. Die Kooperation hat damit einen formalen Rahmen und ist nicht mehr rein freiwillig-personenabhängig.
4. Co-Kreatives Netzwerk:
   In dieser Stufe rückt die gemeinsame Leistungserstellung in den Vordergrund. Das Netzwerk arbeitet arbeitsteilig an konkreten Produkten oder Dienstleistungen. Voraussetzung dafür ist, dass die Partner einen entsprechenden organisationalen Reifegrad erreicht haben, um gemeinsame Projekte professionell durchzuführen. Die Zusammenarbeit wird weiter professionalisiert, die Beteiligten bauen gezielt Kompetenzen aus und reflektieren ihre Prozesse. Struktur und Kultur der Kooperation werden auf die gemeinsame Produktentwicklung ausgerichtet und institutionalisiert. Typischer Leitgedanke ist „Einer für Alle“ – d.h. eine Kommune (oder ein kleines Team) entwickelt z.B. ein digitales Werkzeug, das anschließend allen Netzwerkpartnern zugutekommt. Die Qualität der Zusammenarbeit zeigt sich daran, dass skalierbare Ergebnisse für alle erzeugt werden.
5. Co-Ownership / Co-Governance:
   Die höchste Stufe ist erreicht, wenn die Kooperationspartner gemeinsame Eigentümer von Leistungen und Ergebnissen werden. Das Netzwerk übernimmt dann quasi die Rolle einer gemeinsamen Organisation (Co-Governance). Oft geht es hier um dauerhafte gemeinsame Einrichtungen oder Produkte – z.B. ein gemeinsam betriebenes Service-Center oder geteilte digitale Plattformen, für die alle Partner Verantwortung tragen. Diese Tiefe der Verflechtung erfordert eine tragfähige Vertrauensgrundlage sowie oft auch einen belastbaren vertraglichen Rahmen, da Fragen von Haftung, Finanzierung und Datenhoheit geklärt sein müssen. Ist Stufe 5 erreicht, verfügen die beteiligten Kommunen über ein hohes Maß an Integrationsfähigkeit, gemeinsamer Strategie und geteilter Governance-Strukturen (bis hin zu gemeinsam besetzten Entscheidungsgremien).

Die fünf Qualitätsstufen bilden somit ein Reifegradmodell der interkommunalen Netzwerkkooperation. Wichtig ist, dass jede Stufe auf der vorherigen aufbaut: Höhere Qualitätsstufen setzen die darunter liegenden Elemente voraus (z.B. erfordert gemeinsame Leistungserstellung, dass ein grundlegendes Vertrauens- und Strukturfundament aus Stufe 3 vorhanden ist). Gleichzeitig können Netzwerke je nach Kontext auf einer bestimmten Stufe verweilen oder bewusst nicht jede Stufe bis zum „Co-Governance-Ende“ durchlaufen. Und wohlgemerkt handelt es sich um Idealtypen. Es ist durchaus möglich, dass ein Netzwerk in verschiedenen Bereichen unterschiedlich qualitativ entwickelt ist. Das hier vorgestellte Stufenmodell liefert jedoch ein Orientierungssystem, um den aktuellen Reifegrad einer Kooperation einzuschätzen und gezielt nächste Entwicklungsschritte abzuleiten.

Strategie-Hexagon: Sechs Handlungsfelder

Die Qualitätsstufe ist eine Gesamtausprägung, die sich aus verschiedenen Kriterien zusammensetzt. Um diese Kriterien zu bestimmen ziegen wir das Strategie-Hexagon von Dark-Horse heran. Die sechs zentralen Handlungsfelder des Hexagons sind eine gute Vorlage, um die Netzwerkkriterien  zu definieren. Ursprünglich in der strategischen Organisationsentwicklung konzipiert, lässt es sich auf interkommunale Netzwerke übertragen (vgl. Dark Horse, 2024) . Die sechs Bereiche des Strategie-Hexagons sind: 

Bild 2: Strategie-Hexagon von Dark Horse (Eigene Darstellung)

• Zweck
  oder auch der gemeinsame Sinn und Auftrag des Netzwerks. Hier geht es um die übergeordnete Zielsetzung: Warum existiert die Kooperation, was ist ihr Mission Statement? Ein klarer Zweck schafft Orientierung und Legitimation für alle Beteiligten. In Kommunalnetzwerken könnte dies z.B. die gemeinsame Daseinsvorsorge in einer Region oder effizientere Aufgabenerfüllung durch Zusammenarbeit sein.
• Spielfeld
  der Wirkungsbereich bzw. thematische Fokus des Netzwerks. Dieses Feld beschreibt, wo das Netzwerk agiert: Welche Themen, Aufgaben und Fachbereiche umfasst die Kooperation? Im Strategie-Hexagon meint Spielfeld den Markt oder Kontext; übertragen auf kommunale Netzwerk geht es um die Handlungsfelder der Zusammenarbeit (z.B. gemeinsame IT, Infrastruktur, Sozialplanung etc.). Eine klare Abgrenzung des Spielfelds verhindert Verzettelung und erleichtert die Erfolgsmessung.
• Wertversprechen
  das gemeinsame Wertangebot bzw. der Mehrwert, den das Netzwerk seinen Stakeholdern liefert. Dieses Feld entspricht dem Value Proposition-Gedanken: Welchen Nutzen stiftet die Kooperation, und für wen? In interkommunalen Netzwerken sind die Stakeholder vor allem die BürgerInnen und Kommunalverwaltungen selbst. Ein Wertversprechen könnte z.B. Kostenersparnis, Serviceverbesserung oder Innovationsgewinn durch die Zusammenarbeit sein. Es sollte klar definiert sein, was alle Beteiligten gemeinsam gewinnen wollen.
• Kompetenz
  die Fähigkeiten und Ressourcen, welche das Netzwerk einbringt oder entwickelt. Dieses Feld fragt: Was können wir (zusammen) gut? und Welche Kompetenzen brauchen wir? Dazu zählen personelle Fähigkeiten, technisches Know-how, Finanzmittel und organisatorische Fähigkeiten für die Kooperation. In kommunalen Netzwerken geht es etwa um Kompetenzen in Projektmanagement, Moderation, digitaler Infrastruktur oder fachliches Wissen, das geteilt wird. Die Netzwerkleistung hängt stark davon ab, dass die nötigen Kompetenzen vorhanden sind oder gemeinsam aufgebaut werden.
• Struktur
  der Aufbau und die Governance des Netzwerks. Hierunter fallen die Organisationsform, die Regelwerke, Rollenverteilungen und Entscheidungsprozesse des Netzwerks. Hat die Kooperation z.B. feste Gremien oder Koordinationsstellen? Gibt es vertragliche Grundlagen oder eine Geschäftsordnung? Dieses Feld bestimmt, wie formalisiert oder flexibel die Zusammenarbeit organisiert ist. Eine passende Struktur ist wichtig, um Handlungsfähigkeit (Steuerungsfähigkeit) herzustellen, ohne die Netzwerkdynamik zu ersticken.
• Kultur
  die gemeinsamen Werte, Normen und Beziehungen im Netzwerk. Dieses Feld adressiert zum Beispiel implizite Vertrauen, die Kommunikationskultur, Fehlerkultur und Motivation der Beteiligten. Eine offene, von Vertrauen geprägte Kultur fördert die Kooperation enorm, während Misstrauen oder unterschiedliche Verwaltungskulturen hinderlich sein können. In interkommunalen Netzwerken müssen mitunter verschiedene Verwaltungskulturen zusammenwachsen, wozu es Zeit und bewusste Vertrauensbildung braucht. Kultur ist zwar „weich“, aber wie oft zitiert „Culture eats strategy for breakfast“ – ohne eine passende Kultur scheitern gute Strukturen und Pläne (vgl. Dark Horse, 2024). Daher wird die Entwicklung einer gemeinsamen Netzwerkkultur als eigenes Handlungsfeld betrachtet.

Diese sechs Dimensionen bieten einen ganzheitlichen Bewertungsrahmen, um Stärken und Schwächen einer Kooperation systematisch zu analysieren. Sie stehen in Wechselbeziehung: z.B. prägt die Kultur, wie die Struktur gelebt wird, und der Zweck beeinflusst das Wertversprechen. Das Strategie-Hexagon fordert implizit, dass eine Strategie – hier: die Entwicklungsstrategie des Netzwerks – immer alle sechs Felder berücksichtigen sollte. Für interkommunale Netzwerke bedeutet dies: will man die Qualität der Zusammenarbeit verbessern, muss man an allen Handlungsfeldern ansetzen (von klarer Zieldefinition bis Vertrauensaufbau).

Verknüpfung von Qualitätsstufen und Strategiehexagon

Durch die Kombination der Kooperationsstufen mit den Handlungsfeldern lässt sich ein integriertes Reifegradmodell entwerfen. Dieses erlaubt es, für jedes Qualitätsniveau (1 bis 5) zu beschreiben, wie das Netzwerk in den sechs Strategie-Feldern aufgestellt sein sollte bzw. typischerweise ist. Auf diese Weise entsteht ein Bewertungsschema, mit dem Kommunen ihre Zusammenarbeit einschätzen: In welchem Feld entsprechen wir welcher Reife-Stufe? So werden gezielt Entwicklungsbedarfe sichtbar. Zum Beispiel, wenn die technische Struktur schon relativ weit ist, die Kultur aber noch hinterherhinkt. Die folgende Tabelle zeigt beispielhaft, wie sich die Merkmale der sechs Handlungsfelder entlang der fünf Qualitätsstufen verändern:

Tabelle 1: Zusammenhang zwischen Kooperations-Qualitätsstufen und den sechs Strategie-Feldern (Eigene Darstellung)

Wie Tabelle 1 veranschaulicht, erfordert höhere Kooperationsqualität Fortschritte in allen Handlungsfeldern. Ein Netzwerk auf Stufe 3 (partizipative Organisation) mag bereits formelle Strukturen haben, doch um Stufe 4 (produktive Kooperation) zu erreichen, muss z.B. auch die Kultur mitziehen – sprich, genügend Vertrauen und gemeinsame Identität vorhanden sein, damit wirklich gemeinsam Produktives geschaffen wird. Umgekehrt nützt die beste Vertrauenskultur wenig, wenn die Struktur nicht professionalisiert wird, um Ergebnisse umzusetzen. Qualität interkommunaler Netzwerke ist also mehrdimensional: Struktur, Kultur, Zweck, Spielfeld, Wertversprechen und Kompetenzen müssen ausgewogen entwickelt sein. Dieses Modell ermöglicht es, systematisch zu prüfen, wo ein Netzwerk steht und wo es Ansatzpunkte für Verbesserungen gibt. Beispielsweise könnte eine Kommune feststellen, dass zwar schon ein klarer gemeinsamer Zweck und gute persönliche Beziehungen (hohe Ausprägung bei Zweck und Kultur) bestehen, aber die fehlende institutionelle Verankerung (Struktur) und unklare Ressourcen (Kompetenzen) den Schritt zu Co-Governance hemmen.

Fazit

Die Verbindung von Qualitätsstufen der interkommunalen Zusammenarbeit mit dem Strategie-Hexagon liefert ein fundiertes Bewertungs- und Entwicklungsmodell. Es beruht auf theoretischen Einsichten zu Netzwerksteuerung, Vertrauen und organisationaler Reife sowie auf empirischen Beschreibungen erfolgreicher Kooperationen. Kommunen können mit diesem Modell ihre interkommunalen Netzwerke ganzheitlich analysieren: Anhand der fünfstufigen Skala lässt sich der Kooperationsgrad bestimmen, während die sechs Handlungsfelder aufzeigen, warum das Netzwerk auf dieser Stufe steht und was nötig ist, um die nächste Stufe zu erreichen.

Wissenschaftlich trägt das Modell den Erkenntnissen Rechnung, dass Netzwerkerfolg sowohl strukturelle Faktoren (Governance, Ressourcen) als auch kulturelle Faktoren (Vertrauen, Normen) voraussetzt. Es integriert Prinzipien des Qualitätsmanagements (kontinuierliche Verbesserung über Reifegrade) mit der Governance-Perspektive (steuerungsrelevante Dimensionen eines Netzwerks). Für die Praxis bietet es Kommunalverwaltungen ein diagnostisches Werkzeug: Sie können Stärken und Schwächen ihrer Kooperation erkennen und erhalten Hinweise, wo Steuerungsimpulse oder Investitionen ansetzen sollten – etwa den Aufbau einer Koordinationsstelle (Struktur), Fortbildungen für Mitarbeitende (Kompetenz) oder Moderationsprozesse zur Vertrauensbildung (Kultur).

Insgesamt leistet das hergeleitete Modell einen Beitrag zur Professionalisierung interkommunaler Netzwerksteuerung. Es ermöglicht eine qualitative Bewertung jenseits rein quantitativer Indikatoren (wie Kosteneinsparung), indem es die weichen Erfolgsfaktoren sichtbar macht. Damit können Kommunen nicht nur feststellen, wo sie stehen, sondern vor allem wie sie ihre Zusammenarbeit gezielt auf ein höheres Qualitätsniveau heben können – vom ersten Informationsaustausch bis hin zur echten gemeinsamen Governance. Durch die strukturierte Reflexion entlang der sechs Handlungsfelder wird deutlich, dass erfolgreiche interkommunale Kooperation sowohl technisch-organisatorische Exzellenz als auch eine Kultur des Miteinanders braucht. Nur wenn beide Seiten Hand in Hand wachsen, wird aus einer zunächst losen Allianz ein leistungsfähiges Netzwerk, das einen nachhaltigen Mehrwert für alle Beteiligten und die Bürgerinnen und Bürger schafft.

–> Hier geht es weiter zu den Handlungsempfehlungen, die wir in einem zweiten Beitrag veröffentlicht haben.

Quellen:

“Modes of Network Governance: Structure,Management, and Effectiveness” von Keith G. Provan: University of Arizona & Patrick Kenis:Tilburg University 2008 

“Unsicherheit und Vertrauen in ,Netzwerk-Gesellschaften’”, Boris Holzer, 2010 

Facilitation, Scholz / Vesper, 1. Auflage 2022, 

Future Organziation Playbook, Darkhorse, 2024